李 磊
近年来，随着扶持鼓励政策的密集出台，我国低空经济迎来快速发展机遇期。然而，面对高涨的市场热情，我们也需清醒地认识到，低空经济的稳定持续发展仍面临诸多挑战。低空空域是低空经济发展的关键资源，但受限于法律、管理、技术等因素，目前尚无法承载高频次、高密度的低空飞行需求。这也成为制约低空经济发展的关键因素。或许有人会问，天空这么大，飞机随便飞不就行了吗？实际上，事情并非这么简单。
实践中，除了无人机“黑飞”等问题严重干扰低空安全、影响低空经济发展外，低空飞行活动引发的权利冲突问题同样备受关注。我国相关政策明确低空空域的上限为真高（航空器到其正下方地面的垂直距离）1000米，却没有规定下限高度，这意味着低空空域与人们的生产生活空间是有重叠的，低空飞行活动必然会对人们的生产生活产生影响。例如，航空器噪声干扰居民生活，无人机所装载的摄像设备容易侵犯他人隐私，城市高层建筑阻碍低空飞行线路等。为了避免纠纷，地方政府通常会选择河道、绿地等无遮挡、视野开阔的公共区域设置航线。这样一来，能够用作飞行的低空空域就非常有限了。
技术标准滞后也限制了低空飞行活动的频率。当前，由于缺少标准的起降平台、通信导航服务等基础设施，加之避障技术以及相关技术标准不统一，航空器的起降频次和飞行密度受到限制，进而降低了低空空域的承载能力。此外，投入不足也是影响低空经济发展的重要原因。技术研发、基础设施建设、飞行平台运行，均需要大量资金投入。但在现阶段，受多方面因素影响，地方政府难以为低空经济技术创新和基础设施建设提供充足的资金支持。为了加快打造应用场景以及保障安全，在不同运营商、不同型号的航空器之间无法实现相互避让的情况下，一些地方政府只允许一家航空公司运行一条低空航路航线。这极大降低了低空航路航线的利用效率。
幸运的是，这些问题已经引起国家的高度重视。国家一方面出台了一系列政策，明确了低空经济的定位，鼓励加强基础设施建设，推动构建技术标准体系；另一方面通过修改民用航空法等法律法规，确定国家空域基础分类方法，实现空域动态管理，提高空域利用效率，以满足低空经济发展对空域利用的合理需求。
为了更好地推动低空经济发展，未来还应完善低空空域法律制度，充分挖掘低空空域经济价值，调动相关产业投资积极性，构建智慧化低空技术体系。
首先，应从法律上明确空域的归属和使用权利，推动构建空域物权制度。如通过立法划分中央与地方管理权限，授权地方行使部分空域管理权，探索建立跨部门低空空域运行协调机制，允许地方政府在确保安全的前提下制定区域性飞行规则，避免“一刀切”式管理。
其次，适当放开空域的有偿利用，允许试点出让低空航路航线，为地方探索注入更强动力。低空空域的经济价值会随着低空经济发展逐步显现。合理的收费机制和空域物权制度协同配合，能够明确收益预期与权责边界，为低空经济投融资提供坚实保障。低空航路航线被视为“空中高速公路”，空域的开发利用可参照高速公路的管理经验，允许地方政府探索分时分段的低空航路航线有偿使用机制，这不仅有助于进一步激发地方活力，也能拓宽低空经济投资来源，解决发展低空经济投入不足的问题。
最后，利用技术创新破解低空经济发展困局。鼓励企业加大对航空器制造技术、空域动态感知技术、智慧调度技术和自动避障技术等的研发投入，推动产学研用深度融合，加快创新成果转化应用。在此过程中，政府、行业协会应发挥积极作用，推动形成统一的技术标准，共享低空飞行服务信息，共同维护低空飞行的稳定秩序。
（作者系中国民航管理干部学院法学系航空法律教研室主任）
